高渭明、绍兴市越城区鉴湖街道办事处、绍兴市越城区人民政府二审行政裁定书
浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）浙06行终753号
上诉人（原审原告）高渭明，男，1969年3月29日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人张贺焮，北京圣运律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区鉴湖街道办事处。住所地绍兴市越城区解放南路延伸段鉴湖街道办事处。
法定代表人金巍东，主任。
出庭行政机关负责人单建宁，副主任。
委托代理人韩刚亮，浙江大容律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路**。
法定代表人袁建，区长。
委托代理人喻慧，女，越城区司法局工作人员。
上诉人高渭明因其他行政行为及行政复议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初207号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人高渭明及其委托代理人刘德凤，被上诉人绍兴市越城区鉴湖街道办事处（以下简称“鉴湖街道办”）的行政机关负责人单建宁及该单位委托代理人韩刚亮，被上诉人绍兴市越城区人民政府（以下简称“越城区政府”）的委托代理人喻慧到庭应询。本案现已审理终结。
上诉人高渭明于一审时起诉称，原告系绍兴市越城区鉴湖镇芳泉村村民，在该村37号有合法房屋一处。因芳泉村地面塌陷地质灾害点项目房屋被征收，原告通过信息公开方式于2018年9月12日得知鉴湖街道办于2018年3月1日作出的《芳泉村地面塌陷地质灾害点涉及村民房屋异地安置补偿方案》（以下简称《异地安置补偿方案》）。原告认为上述方案的行政行为程序及实体均违法，严重侵害原告利益，遂向越城区政府提起行政复议。越城区政府于2018年9月27日作出越政复（2018）28号《不予受理决定书》，原告提起行政诉讼，绍兴市中级人民法院于2019年4月22日作出（2018）浙06行初183号行政判决书，撤销越城区政府的《不予受理决定书》，责令其于判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。越城区政府于2019年5月5日作出越政复（2019）12号《行政复议案件受理通知书》，经延期审理，于2019年7月22日作出越政复（2019）12号《行政复议决定书》，维持了鉴湖街道办的行政行为。原告认为上述复议决定程序实体均违法，请求法院依法撤销鉴湖街道办于2018年3月1日作出的《异地安置补偿方案》及越城区政府于2019年7月22日作出的越政复（2019）12号《行政复议决定书》，责令越城区政府重新作出复议决定，本案诉讼费用由被告承担。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，因涉及原告等芳泉村村民房屋受到地质灾害影响，鉴湖街道办启动房屋异地安置工作，包括前期地质勘查、发布《异地安置补偿方案》、签约腾空、拆除房屋等等。从原告的起诉，鉴湖街道办、越城区政府的答辩及庭审查明的事实看，可以确认2018年3月27日原告已在鉴湖街道办出具的《芳泉村地面塌陷地质灾害点涉及村民房屋异地安置补偿方式》确认书中签名确认，确认该户总安置面积179平方米，选定套型113.01平方米、81.42平方米。同日，原告与鉴湖街道办签订了《芳泉村地质灾害屋安置补偿协议书》，约定该户实际人口3人，安置人口4人，可安置面积179平方米等安置补偿内容。2018年4月2日，原告妻子代表该户签署《房屋腾空验收单》并领取相应的提前腾空奖金，将案涉房屋交付鉴湖街道办拆除。2018年4月12日，原告与鉴湖街道办签订房屋安置补充协议，明确约定按照《异地安置补偿方案》及双方的房屋安置补偿协议，双方就房屋安置等有关事项签订协议；双方产权调换折抵后，鉴湖街道办尚需向原告支付差额86910.15元。原告依协议约定领取了相应款项。从上述事实可以看出，涉案《异地安置补偿方案》只是鉴湖街道办为实现危房改造异地安置的最终行为而实施的前置阶段性行为，在原告已与鉴湖街道办签订《芳泉村地质灾害屋安置补偿协议书》的情况下，应当认为该方案内容已被协议所吸收。故鉴湖街道办作出的《异地安置补偿方案》属于过程性的行政行为，不具有成熟性、终结性，不属于行政诉讼受案范围。原告可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。越城区政府虽然受理了原告的行政复议申请，但行政复议决定认定的内容不能拘束人民法院对于案件受案范围的判断。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告高渭明的起诉。
上诉人高渭明上诉称：1.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。该解释第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这里所讲的法律上的利害关系主要是指公民、法人或者其他组织的权利受到具体行政行为的实际影响。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第11条规定，要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民法院应当予以立案。2.（2018）浙06行初183号行政判决已经认定案涉安置补偿方案已经明确载明安置补偿原则、住宅安置房结算价格、非住宅房屋补偿标准、各类补助费的发放标准、签约、腾空期限等内容，系鉴湖街道办开展芳泉村地面塌陷地质灾害点涉及村民房屋异地安置过程中的重要标准，影响村民安置补偿权益的具体认定，对相关村民权益产生实际影响。3.根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上诉人一审诉请为撤销复议决定，而非撤销涉案《异地安置补偿方案》。一审认定事实不清，适用法律错误。4.涉案《异地安置补偿方案》实体、程序违法，被诉复议决定未尽合理审查义务，程序上存在违法，亦应予撤销。请求撤销一审裁定，发回继续审理或改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人鉴湖街道办答辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。案涉方案是鉴湖街道办依法应对地质灾害的应急性行政措施的前置性步骤之一，本身不产生最终效力，在本案中未对高渭明权利义务产生实质性和终局性影响，尚处于不成熟阶段，需在鉴湖街道办对高渭明作出相应行政决定时才发生法律效果。本案中，在案涉方案作出后，经过确权确户等程序，鉴湖街道办与高渭明签订《芳泉村地质灾害房屋安置补偿协议书》和补充协议，实施安置补偿，进行产权调换安置，发放安置补偿款，直至房屋拆除。以上具体安置措施才是鉴湖街道办应对地质灾害时对高渭明所作的产生实际影响的终局性行为。本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定驳回起诉。且上诉人一审诉请明确为“请求依法撤销鉴湖街道办于2018年3月1日作出的异地安置补偿方案”，上诉人第3点上诉意见中相关主张不成立。2.高渭明的起诉属于重复起诉，且已受生效法律文书羁束。2018年11月27日，高渭明已就鉴湖街道办拆除行为提起违法之诉。在该案审查中，案涉方案作为证据提交并经司法审查认可，法院最终驳回高渭明起诉。请求驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人越城区政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。鉴湖街道办与上诉人于2018年4月12提签订了《鉴湖街道芳泉村地质灾害房屋安置补充协议》，明确约定是根据案涉方案，所以上诉人应当针对协议及补充协议主张权利救济，同时对方案合法性提出审查请求，而非单独就方案合法性提起诉讼。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为：本案中，在案涉《异地安置补偿方案》作出后，上诉人已与鉴湖街道办签订《芳泉村地质灾害屋安置补偿协议书》及《鉴湖街道芳泉村地质灾害房屋安置补充协议》，《异地安置补偿方案》相关内容已结合上诉人户房屋情况体现于前述协议书中，并最终对上诉人、鉴湖街道办产生直接的权利义务约束。一审据此认定《异地安置补偿方案》系阶段性行为，无明显不当。本案二审中，上诉人对《异地安置补偿方案》的实质性异议主要集中于补偿标准、补偿范围等事项中，鉴于行政协议之诉中，上诉人仍可就前述事项提出主张，故一审裁定并未对上诉人合理行使诉权造成实质损害，可予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 范卓娅
审判员 蒋 瑛
审判员 傅芝兰
二〇二〇年三月三十日
书记员 王雪莹
